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行政权力

权力来源

行政机关(常任文官)具有政策影响力的原因:

政治系统相关制度的限制

立法机关

立法机关在法律上虽仍有立法权,但是从实质立法过程观察,一般都已失去真正立法(制定政策)的能力,而转为承担批评、监督象征等角色。其原因有:

一、行政机关是提案的主要来源。

二、立法机关议事运作最重视正当程序。

三、议员不以议事为唯一专业。

四、议会幕僚组织和人力不足,无法协助议员深入了解政策问题和提出解决方案。

政务机关

立法机关无力承担政策制定,行政部门顶层的政务机关却无力完全负荷政策制定,其政治领导一般而言受到以下因素限制:

一、任期不长。

二、缺乏政策相关的专业知识。

三、缺乏了解和管理政策的时间。

四、政治任用职位有限。

科层体制的条件成熟

科层的专业知能

行政机关的专业知能来自组织的专业特性和成员本身的技能,并以组织结构专精分工、久任经验、专业求才三项途径造就长任专家

科层的裁量权限

科层裁量是指行政机关和行政人员对政策如何落实的决定能力,可分成立法性裁量、个案裁量。

科层的动员支持

民主国家的行政机关能动原居于同等重要的政治支持,培育和争取外部社群、立法机关、行政部门的政治性支持力量。

评述

卢尔克(F.Rourke)

科层体制学者卢尔克把行政机关的角色形容为“否决团体”(veto group),指出现代政治人物不能没行政机关,否则无法行驶统治权;而行政机关在无法达成自我目标时,反而有能力阻碍他人实现其所反对的目标。换句话说行政机关单独无以成事却可败事。

巴萨克

法国作家巴萨克在公元1836年的作品-“受雇者”(Les Employees)小说中,即称其为“侏儒大刀”,意涵鄙视。

培里(J.Perry)

当代行政学者培里把此现象形容成“无正当性的权力影武者”。

柯力士劳福(Samuel Krislov)

科层体制是现代政治结构的晚近结果,他在树丛中寂静无情的茁壮成长,甚少为人注意分析。其生命精髓在于为社会提供的便利和必要,而非意识形态和正当合理,虽不曾得到爱护、尊敬,但是被容忍和依赖。

行政权力的扩张

自由放任的经济思想遭批判

西方古典经济学家例如:亚当斯密(Adam Smith)高唱自由放任的经济,认为管事最少的政府即最好的政府,让市场供需机制主宰人民的经济活动。此种自由放任思想埋下公元1930年代的美国“经济大萧条”的伏因,因此有“万能政府”的呼声,要求政府管制若干不合正义公道的经济现象,并为人民提供最佳服务。例如:社会安全制度、公营事业、工厂管制法规等。

社会经济环境的变迁

工业革命影响,欧美国家产生贫富差距和劳资对立的社会现象,为此劳资双方均要求政府出面干预。此外经济繁荣的结果使产业大规模的合并而造成“托拉斯”的情况,侵犯消费者权益。加上近来劳工运动、消费者保护运动等衍生的问题日增,让政府行政部门不得出面解决,行政权力随之而扩张。

立法的分散无力

立法机关的成员复杂、专业知识不够、成员代表的利益极度分歧,法案延宕甚久而最后被搁置的情况屡见不鲜。人民如需政府给予服务,不如像行政部门请求反到迅速有效。

司法退却

一、司法无法适应社会快速变迁。

二、司法程序僵化复杂,审判旷时费日,人民视诉讼为畏途。

三、司法以保障私人权益为目的,而行政部门以增进公利为前提。所以人民支持、依赖行政部门的程度远过法院

对行政权力的控制

议会掌控

议会掌控立法调查、质询和限制等权利,可利用各个机会控制、监察行政官员的施政作为,年度预算审查、法律草案或修正案的审查,向行政官员质询或对大议题成立特别调查委员会。

法院控制

如果行政人员有违法乱纪的事,法院可采取制裁行动,因此行政权须受法院的控制。另外人民可依据国家赔偿法的规定要求公务员对其不当行为所造成的损失赔偿。

公民控制

公民控制行政权力的方法很多,诸如:请愿、诉愿、抗议、示威游行等,更可透过各种投票表达对行政部门的支持与否。

行政自律

行政部门的公务员自我警惕,避免从事不法、不当的行为。此内控方法更可增进公务人员和社会大众的良好关系。至于如何达到行政自律的效果可从以下着手:

一、从教育训练着手以提升其自律修养。

二、建立一套公务员的服从道德守则和职业规范,经由人员之间的互动所形成的团体精神、拘束力。而对公务员产生自律作用。

三、可借主计单位、人事行政单位达到行政控制的目的。

民营化(Privatization)

为防止行政权的不断扩张,把若干行政业务开放民营已经成80年代后的主流,政府除了出售公营事业的股权,并且把部分业务用契约外包、特许、补助、抵用券等方法交给民间承办,如此可减少政府的负担,行政权相对缩减。

参考文献

  • 王濬. 行政學新編. 2008.

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