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水权

水权(Water right)[1],在法律中代表用户自水源取用权利。水源包括河流湖泊地下水。在人口不多或水源充足的地方,水权的问题与制度通常并不复杂。但在其他区域,尤其是沙漠区域,有限水资源于民生等使用者之间的分配, 则有可能发展复杂的水权制度。

水资源调度决策模式

在缺水状况下,水资源调度决策可采几个模式进行,包括政府水资源管理决策和命令(transfer by fiat)、水资源市场交易、水权准市场交易这三大类。水资源转移涉及多方利益,最主要之考量包括用水效益以及供水成本在分配上的公平性。

政府水利设施投资与水资源调度决策

农业用水调度涉及广泛之公共利益,多数专家学者认为应由政府决定或积极从中协调。即使在保障私人水权之国家,政府仍保留有干旱紧急调度水资源之权力,以保障基本民生用水权益和其它重要政策目标的达成。然而,当一个国家欠缺法律制度来保障水权人之用水权益,或欠缺利益关系人参与水资源协商的机制,政府决策容易受特殊利益劫持,使其失去从整体社会利益考量的出发点。

印度曼杰拉河英语Manjira River流域为例,下游农民拥有历史灌溉水权,但政府为了满足海德拉巴都市之用水需求,在上游陆续建设多座水库,包括于1993年所建设的新格乌尔水库英语Singur Dam。新格乌尔水库供水以海德拉巴1.97亿吨民生供水为第一优先,下游尼扎姆萨加尔英语Nizam Sagar2.36亿吨的灌溉供水为次优先,最后才是更下游的干普尔市(Ghanpur)地区1.15亿吨的供水目标。但水库完工后的供水承诺,在1992年至2004年期间,却因每年降雨量变异、输水系统维修等问题,从未能达成。下游尼扎姆萨加尔水库甚至有3年完全无法供水灌溉,导致灌溉种植面积减少4万3千公顷,农民因缺水开始抽取地下水,造成地下水位下降与地层下陷[2]

如上所述,印度等发展中国家政府较倾向于行使公权力调用农业用水。但即使在缺乏完善水权制度之独裁国家,政府若未经协商即核减农民之灌溉水权,也有可能引发大规模公众抗议,威胁政权之稳定。相较之下,先进国家历经民主化过程,通常会逐渐限缩政府调配水资源之公权力,并订定水权制度以保障产业、民生和生态系统等各种用水权。农业用水调用系按照公开透明、公平合理之原则进行,决策过程的民主化确保利益关系人之参与,较不易受到特殊利益团体所劫持。在水权受保障之国家,除非提供合理赔偿,或投资灌溉系统改善以增加可调度之农业余水量,否则难以推动中、长程农业用水调度。

国际间政府提升农业用水调度之方法,包括进行农田水利设施之现代化更新、推动田间灌溉节水技术、转作节水作物,以及永久农地土地利用变更或暂时性休耕。以日本利根川流域为例,县市政府、都市自来水事业(东京都水道局)和中央政府农业与水利部门,于1968至2003年间,共同投资约14.3亿美元(2010年币值)于改善灌溉渠道,因此可在每年供灌期间(4月11日~9月30日),调度1.73亿吨水给东京大都会区。在中国漳河流域,政府则透过水稻节水灌溉之推广,在减少灌溉用水的同时提升稻米产量[3]

水资源市场交易

美国智利等先进民主化国家除水权制度发展完善,更建立了水资源交易市场机制,开放民营企业、都市、生态保育团体之间的水资源转移。在完善的水权制度下,若水资源市场有足够数量且具备同等协商之买方和卖方,而价格资讯又完全、公开,则市场竞争可确保交易价格和水资源分配之合理性。

以美国西部为例,水权系在拓垦时代由最先进行农地开垦之农民所取得,之后才进行修法,使水权交易能脱离土地买卖进行,德州于1967年通过《水资源使用权裁定法案》(Water Rights Adjudication Act)即为一例。水资源市场交易价格,会随地点、用水标的、移用期限、水权型态(永久或暂时)等因素而异。以卡梅伦郡哈灵根为例,1988年水权永久移转交易价格约每英亩-英尺600美元,而水权暂时移转之价格约每英亩-英尺15美元。虽市场制度保障水权人能由水转让或得合理代价,却不能保障农业生产能力之维持。经过长年推动水权交易后,据1985-2004年统计,德州格兰河地区的灌溉农地面积已减少超过4万公顷。

在智利埃尔基河流域,从西班牙殖民时代起,农民即透过投资私人农田水利设施之建设,取得历史水权。1981年智利政府通过国家水资源法(National Water Code),不仅明订水为国人大众所使用的国家资源,也保障个人(或私人或农民)永久水权及交易水权。永久水权即为前述的早期由私人投资、兴建,并拥有的水资源分配使用权,交易水权即是买卖双方透过市场交易所得的水资源使用权,两者皆与土地使用或土地所有权完全脱钩,可以在市场上自由交易买卖。在此水权制度之下,民营都市自来水与污水处理公司ESSCO,提供25万美元给私人葡萄庄园装设低灌设备,以取得687万吨之农业余水资源。相较农业用水调度,新水库建设投资则需要花费2,350万美元[4]

农业用水调度多半会影响交易双方外的第三者,或造成外部社会环境之影响。美国西部早期忽略环境生态之用水需求,过度水资源开发使格兰德河和科罗拉多河这两条河在入海前就接近干涸,而地下水超抽亦造成地层下陷等问题。为保障社会大众之权益,政府需要替水资源市场交易建立管理规范。英国即限定水权交易之条件,并设定水资源使用之有效期限,于期满时存在更高效益之水资源使用需求,则会进行水资源使用权转移 [5]

水资源准市场交易

两个地点之水资源交易需要有输水管线或渠道,因在特定地点可进行交易之对象可能非常有限,使市场缺乏竞争。针对此问题,政府可加强投资输水网络建设,以促进水资源市场竞争。除此之外,也有政府直接订定水资源交易价格之案例。加州政府在成立干旱水资源银行的同时,即提出水资源短期使用权之买卖价格,而买卖价差的设定刚好让水资源银行赚取所需行政成本。

市场机制通常保障农民历史用水权益,因只有当卖水收入高出农业生产利润,或灌溉节水成本时,农民才会选择进行休耕或投资田间节水灌溉。而当农民水权受到保障的同施,环保机构或政府环境部门可向水银行购得水权,以达成环境保育或其它政策目标[6]

综整以上讨论,政府可透过完善水权制度的建以及水利投资,使农业调度能更公平合理,以获得农民的支持。水权保障让农民在释出短期或永久水权实,可获得合理赔偿。农田水利设施之更新投资或,则增加可调度之农业余水资源,有助于农业生产之维持。

注脚

  1. ^ 水權登記”-增修《中文主題詞表》. 編目園地. 台北市: 國家圖書館. 2010-10-27 [2012-12-27].
  2. ^ Levine, G., R. Barker and C. C. Huang (2007). "Water transfer from agriculture to urban uses: lessons learned, with policy considerations." Paddy and Water Environment 5(4): 213-222. (Levine, Barker et al. 2007, 黄振昌 2007)
  3. ^ 黄振昌 2007)。
  4. ^ Hearne and Donoso 2005, Hearne 2007
  5. ^ (陈明健 2003, Molle and Berkoff 2006, Levine, Barker et al. 2007)。
  6. ^ Molle and Berkoff 2006

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