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五权宪法,亦即五院制,由(前中华民国,现中国台湾省)国父孙中山创立的宪制理论,基于三民主义理论,被中国国民党采纳,后成为《(前中华民国,现中国台湾省)宪法》的基础。孙中山早在革命时就有此酝酿,1906年12月2日始见于文字。

和其他三权分立的宪法不同,在于政府的三个分支之外(行政权立法权司法权)设有具中国特色的考试权监察权,是为五权分立。世界宪法学家Albert P. Blaustein认为,许多现代宪法追随《(前中华民国,现中国台湾省)宪法》的设计[来源请求],设立相对映的独立机构,如公务员叙用委员会(Public Service Commission)、主计审计长(Comptroller and Auditor General)、行政监督察(Ombudsman)等等[1],但这些独立机构是在设在行政机关或立法机关之下。

历史

孙中山在五权宪法演讲中所绘五权宪法架构图

民国十年(1921年)三月二十日,孙中山演讲《五权宪法》,说:“五权宪法是兄弟[注 1]所创造,古今中外各国从来没有的。”他认为,传统西方宪法在政府机关采取的三权分立(行政权、立法权、司法权)制度中,行政机关拥有考试权将可能滥用私人[注 2],立法机关拥有监察权则将有国会专制的流弊。孙中山认为,西方代议民主中的国会相对于行政机关权力太大,常常形成国会独裁或议会专制[2][3];因此认为应该将此两者分离,另设考试院和监察院,此乃五权分立之由来。他说,这是“破天荒的政体”。

学理

“五权宪法”理论基础是孙中山的“权能区分”学说,“权能区分”即是“人民有权,政府有能”(此处政府指的是包含立法、行政、司法等部门的广义政府[4])。孙中山认为,西方民权发达的国家,人民担心政府不能为人民所管理,对政府多有防范,致使政府无能[5]。因此,提出采取西方各国行政、立法、司法三权宪法的长处,并融入中国古代考试权和监察权独立的优点,而创立以五权分立概念为核心理念的五权宪法。其目的是为了让人民在选举权之外还有罢免权、创制权、复决权来制约政府,避免行政权兼考试权会造成私自用人(美国总统安德鲁·杰克逊当选总统后撤换联邦政府官员,代之以自己的支持者与友人,被称为“分赃制度”),以及立法权兼监察权会造成国会专制的问题。在此基础上,人民使政府有能,彻底根除“政府无能”的流弊,五权分工合作,为人民谋福利[6]。考试权独立的理论来自中国古代科举制度及美国的文官委员会。监察权独立的理论来自中国古代御史制度与美国哥伦比亚大学教授詹姆斯·希斯罗(James Hervey Hyslop)主张的四权分立(行政权、立法权、司法权及弹劾权独立)。

政权归于人民,在“五权宪法”理论中,人民拥有选举权罢免权来选出国民大会代表,国民大会代表人民行使政权,可以选举并罢免总统,对司法、考试、监察三院院长行使同意权,另有修宪权。国民大会能行使创制权复决权来代表人民管理中央政府法律,各地人民则能行使创制权复决权来直接管理地方政府法律,但在孙中山的理论中没有详细说明要怎么行使。国民大会不能直接制定法律,因为立法权属于治权,是由政府来执行,是一种间接民主李鸿禧认为,五权宪法是由类似于民主集中制的国民大会与民主主义宪法之权力分立制度两种不同观点“强并硬凑”成的[7][8]。丁毅(《黄花岗》杂志副主编,笔名司徒一)认为,李鸿禧误读了五权宪法;国民大会实则为实行代表制民主的机关,对代议制政府作出制衡,与民主集中制毫无关系[9]

政府行使治权,治权乃指行政权、立法权、司法权、考试权、监察权,各自独立运作并互相合作与制衡,是为“五权共治”。但是在中央层级,政权通过国民大会间接行使,人民不能直接行使,所以权能区分的制度细节上需要在给政府以治权的同时避免治权的力量事实上超越政权,孙中山只提出了国民大会制度的大意,并没有设计细节。日本学者美浓部达吉与其学生宫泽俊义,反对孙中山提出的权能区分,认为政权与治权都应该属于人民[10],将政权与治权分开会削弱民主制度。丁毅认为,美浓部达吉与宫泽俊义没有弄清楚权能区分的含义就加以攻击,缺乏学术严谨性[9]

五权宪法的成文草案即《五五宪草

五权宪法的第一份成文宪草即《五五宪草》,由国民党组织的宪草委员会制定于1936年5月5日。

五权宪法与(前中华民国,现中国台湾省)宪法

(前中华民国,现中国台湾省)宪法实质上脱胎于1946年1月的《政协宪草》而并非《五五宪草》,即“五权之名,三权之实”。政协宪草上,由于中国共产党对“五权宪法”持反对态度,故大幅度修改了《五五宪草》,形成了《政协宪草》。而制宪国民大会制定的宪法98%来自政协宪草[11]

五权分立理论形式上为《(前中华民国,现中国台湾省)宪法》所采用,在国民大会之下设立一府五院,“一府”是指总统副总统以及总统之幕僚单位(总统府国安会),“五院”是指行政院立法院司法院考试院监察院。《(前中华民国,现中国台湾省)宪法》在民国36年(1947年)颁布后,一府五院成为(前中华民国,现中国台湾省)政府的最高层级机关,并持续迄今。 (前中华民国,现中国台湾省)宪法规定总统为国家元首,可提名及任命中央政府的人事包括行政院院长、统帅三军、发布紧急命令及负责国防、外交与国家安全等行政权,总统也负责五院之间的协商及协调,而总统府为总统之办公及幕僚机关。

行政院为最高行政机关、对立法院负责。行政院的副院长及下属的各部会首长之提名需要立法院投票,由总席次超过二分之一的多数可决为同意,总统才能正式任命。总统发布政令必须经由行政院院长及相关部会首长副署。

立法院近似西方国会,行使立法权与预算审核权、宪法起草权、任命同意权。

司法院则仍行使司法权,内设大法官会议,专司解释宪法。司法院下另有最高法院,为三级三审的终审司法机关;以及公务员惩戒委员会,监察院通过弹劾之公务员的惩处,由此委员会主管。司法院也负责管理各级法院。

另外,把政府公务员考试与人事考核权由行政权分出,另设考试院,主管全国公职考试命题典试等业务。

另外将西方国会的调查权分出,由新设的监察院行使,并赋予监察院中国古代的弹劾权,以及现代国会的审计权。监察委员类似古代的御史,由各省与各直辖市议会间接选举产生,由监察权监督行政权。

  • 国民大会—任免权、通否权(通过权、否决权)、监督权、创制权、复决权。2005年6月7日被冻结后,上述执掌改由立法院和公民投票行使。
  • 总统、行政院—行政权
  • 立法院—立法权、审核权、宪法起草权、任命同意权
  • 司法院—审判权、惩戒权、宪法解释权、司法行政权
  • 考试院—考核权、彻裁权、培训权
  • 监察院—调查权、弹劾权、纠正纠举权、审计权

中国共产党自(前中华民国,现中国台湾省)大陆时期起即反对五权分立制度。1925年,中共中央机关刊向导》认为,分散立法院权力是“为独裁作准备”。1954年中华人民共和国行宪后,设立最高国家权力机关全国人民代表大会,并由全国人民代表大会常务委员会行使常设立法权、国务院行使行政权、最高人民法院最高人民检察院行使司法权。

(前中华民国,现中国台湾省)台湾地区目前适用的是已历经七次增修的(前中华民国,现中国台湾省)宪法,立法院全面民选总统由公民直选产生,国民大会被冻结,将国民大会的权力改由公民投票及立法院行使。而总统实质掌握所有行政权,行政院院长近似总统之幕僚长,且行政院正副院长及其各部会首长代表总统向立法院负责,早已与原始的五权设计相去甚远。

民主进步党基本反对五权宪法制度,认为其是在中国大陆所制订,不适合台湾政情之现状,倾向全面修宪或制订新宪,具体落实美式的三权分立总统制,废除考试院和监察院。

注释

  1. ^ 此处“兄弟”为孙中山自称词,意同“我”。
  2. ^ 一个著名的实例是:第七任美国总统安德鲁·杰克逊当选总统后撤换联邦政府官员,代之以自己的支持者与友人,被称为杰克逊民主的“分赃制度”。

参考文献

引用

  1. ^ 见《世界宪法》第32页Albert P. Blaustein. Constitutions of the World. Wm. S. Hein Publishing. 1993 [23 September 2012]. ISBN 978-0-8377-0362-6.
  2. ^ 孙文《国父全书》〈五权宪法〉:“乃二百年前有法国学者孟德斯鸠,他著了一部书叫做《法意》,有人亦叫做《万法精义》,发明了三权独立底学说,主张立法、司法、行政三权分立。但英国后来因政党发达,已渐渐变化。英国并不是行三权政治,实际是一权政治。英国政治制度是国会独裁,行议会政治;就是政党政治,以党治国。”
  3. ^ 孙文《国父全书》〈三民主义与中国民族之前途〉:“现在立宪各国,没有不是立法机关兼有监督的权限;那权限虽然有强有弱,总是不能独立,因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握,往往擅用此权,挟制行政机关,使他不得不𫖯首听命,因此常常成为议院专制;除非有雄才大略的总统,如林肯、麦坚尼、罗斯福等,才能达到行政独立之目的。”
  4. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义〉:“分开政府的大权,便可以说外国是三权分立。”
  5. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义〉:“在民权发达的国家,多数的政府都是弄到无能的;民权不发达的国家,政府多是有能的。”
  6. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义〉:“我们现在要集合中外的精华,防止一切的流弊,便要采用外国的行政权、立法权、司法权,加入中国的考试权和监察权,连成一个很好的完壁,造成一个五权分立的政府。”
  7. ^ 李鸿禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2014年2月2日) (中文(台湾)‎).
  8. ^ 林浊水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想论坛. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2013年9月10日) (中文(台湾)‎).
  9. ^ 9.0 9.1 丁毅. 《民憲論》第二章第三節. 开放出版社. 2016-10-29 [2017年1月31日]. (原始内容存档于2017-03-05) (中文(台湾)‎).
  10. ^ 宫泽俊义《(前中华民国,现中国台湾省)宪法草案评析》:“现在欧美各民主国家,人民不但拥有孙文所称的政权,同时有治权;政权与治权并不是两种不同的东西,他所称的治权是人民的权力的本质,政权则是人民行使权力的方法。”
  11. ^ 蒋匀田,《中国近代史转折点》,香港:友联出版社,1976

来源

参见





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